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摘要：[目的/意义]从已颁布政策文件中找出我国推进政务大数据发展和应用的内在逻辑, 为优化未来的政策路径提供对策建议。[方法/过程]通过政府门户网站收集189条有效政策文本, 综合运用词频分析软件和人工方式提取关键词, 采用CiteSpace 5.0分析政策文本时间分布、关键词共现网络、高频关键词及其共现关系。[结果/结论]我国推进政务大数据发展和应用的过程可分为地方初探、顶层设计、全面探索三个阶段;热点领域包括政务服务和简政放权、社会治理和公共服务、创新创业和产业发展;价值取向则是以创新发展为引领、以数据汇聚为主线、以安全保障为前提。在未来发展中, 应针对具体场景创造更多公共价值;充分发挥大数据的技术优势, 深度挖掘隐藏模式;重视产权归属和隐私保护, 构建良好的应用环境。

0、引言

政务大数据已经成为提升政府治理能力、重构公共服务体系的新动力、新途径。2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制;2016年发布的《“十三五”国家信息化规划》指出“加快推进跨部门、跨层级数据资源共享共用”;2017年发布的《新一代人工智能发展规划》进一步要求加强政务数据资源的整合、开发适于政府服务与决策的人工智能平台。相关行业部门、地方政府也出台了一系列推进政务大数据发展和应用的政策文件, 鼓励相应的实践探索。

针对政务大数据的发展和应用, 学者们基于扎实的学理分析提出一系列重要观点, 阐释了可能的路径、面临的主要挑战以及推进的策略;针对出台的政策文件, 开展了细致准确的政策解读、政策文本分析研究, 并与其他国家的相关政策做了比较研究;对部分区域、特定领域发展和应用政务大数据的先进经验进行了深入剖析和总结。遗憾的是, 尚没有研究基于已经出台的政策文件揭示我国推进政务大数据发展和应用的内在逻辑, 也没有将政策文件中反映出的推进逻辑与理论分析成果和案例分析发现进行对比, 找出存在的不足。因此, 本文提出并尝试回答如下三个问题: (1) 已经出台的政策文件反映出我国推进政务大数据发展和应用的内在逻辑是什么? (2) 运用理论分析成果和案例分析发现, 通过全面审视上述推进逻辑能够发现哪些不足? (3) 针对政务大数据未来的发展路径, 应从哪些方面进行优化?

1、文献回顾

1.1 应用路径研究

作为公共数据的拥有者, 政府应率先发展并引领大数据应用。政务大数据的应用路径主要包括:一是从更多渠道获取、汇聚更为全面的数据辅助政府科学决策;二是关联比对同一对象的不同数据和信息实现精准治理和服务;三是运用大数据分析技术生成科学、准确、直观形象的预测方案;四是联结众多参与者以凝聚、激发群体智慧;五是营造透明、公开、公平、公正的治理环境;六是扩展深化数据价值链、创造更多公共价值。推进政务大数据发展和应用, 在体制机制、政策法规、技术、系统、数据、人员等方面存在诸多挑战;对策建议包括深化体制改革、完善法律法规、做好顶层设计、提升政策执行力度、突破关键技术、促进产业发展、加强公众参与、保障数据安全等。

1.2 政策分析研究

主要包括政策解读、政策文本分析、政策比较3个方面。政策解读研究主要针对国家层面出台的政策文件, 系统阐释大数据应用对提升政府治理能力的重要性以及政策执行中可能遇到的挑战, 并针对贯彻落实提出对策建议。政策文本分析研究还比较少, 仅检索到1篇:李月等对地方政府发布的大数据战略文本进行了质性研究, 对战略发布的时间和地域特点进行总结。张勇进和王璟璇从战略规划、技术能力提升、应用与管理等维度比较分析了主要发达国家的大数据政策;于施洋等在评述国内外政务大数据应用基础上, 指出发展政务大数据应坚持整体性政府、透明化政府和服务型政府3个基本方向。

1.3 典型案例研究

从区域和领域两个方面着手, 前者以某一区域的政务大数据发展和应用为研究对象, 后者则针对特定的应用领域。典型的区域案例来自北京、上海、深圳、武汉、贵州等省市, 陈之常以北京市东城区为例提出大数据推进政府治理现代化的应用框架;深圳市坪山新区发展研究中心分析该区的“循数治理”模式;王留军和肖迎霜系统分析了武汉市大数据建设状况。典型领域案例来自社会稳定风险评估、公共服务智慧化供给、大数据驱动的精准扶贫和旅游预测等, 分析大数据应用与业务场景之间的耦合性以及大数据驱动的业务流程重构。