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户籍制度与土地制度是影响“人-地”资源在城乡之间流动的两项基本制度。城乡二元体制下，城乡要素不能自由流动。近年来，户籍制度改革被提上议事日程，不少地方也尝试突破二元体制，但总体上依然从“城市中心主义”出发，集中优势资源发展城市，导致农村青壮年和学历较高的农村人口向城市转移，而大部分老人、儿童、妇女留在了农村。也由于户籍制度改革滞后，2亿进城务工人员无法与城镇居民享受同等的公共服务和福利，成为长期往返城镇与农村的“两栖人口”。［7］

从土地的角度看，城市建设用地需求不断扩张并出现巨大缺口，但由于“农-地”改革的相对滞后，农村的宅基地、集体经营性建设用地缺乏有效的流转机制而大量闲置，土地资源浪费严重，配置效率低下，土地交易市场和平台尚未健全，农村闲置的建设用地资源难以在市场交易中有序流动，并实现优化配置。

（四）土地财政偏好锁定地方发展路径

分税制改革后，中央政府的财政收入来源增加，而地方政府的财政收入来源大为减少。1994年分税制改革并没明确界定中央政府与地方政府的财政支出范围，支出责任高度地方化，地方政府的财政支出不断增长，地方政府财政收入与财政支出出现巨大缺口。［8］面对日益严峻的财政缺口，地方政府不得不寻求预算外和非预算资金收入来化解财政压力。［9］此外，分税制改革造成的地方财权与事权不匹配、地方政府资本竞争和二三产业的发展显著增强地方政府对土地财政的依赖。［10］据财政部公布的2014年财政收支情况显示：2014年地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿，同比增加1340亿元，增长3.2%，地方卖地收入屡创新高，显示地方政府仍严重依赖土地财政。［11］

随着土地市场化改革的推进，有偿土地使用制度的推行，土地的财政价值日益显著。地方政府利用对一级市场垄断地位“坐地生财”，使得城镇土地面积迅速扩大。当然，在现有财税体制下，具有中国特色的土地财政为地方经济的增长和社会稳定注入了财政活力，为经济的飞速发展做出了巨大贡献。从人口城镇化的方面看，大量农村居民在短时间内转为城镇居民，却会给地方带来基础设施、公共服务、社会保障等方面的财政负担，这就直接导致地方政府对“土地城镇化”的偏好而漠视“人的城镇化”。［12］

三、“人-地”城镇化失衡的影响与效应

应当看到，这种“人-地”失衡的城镇化，以土地扩张为发展方式，过分依赖土地城镇化，其结果导致“人-地”城镇化结构性失衡，催生了大量的经济社会问题。

（一）加剧地方政府债务风险，威胁宏观经济稳定

这种以土地为杠杆借债融资，以土地为诱饵吸引投资，再通过土地出让获得收入，通过“时间换空间”的土地经营城市化方式，可能由于国内外经济形势的变化而暴露出巨大风险。［13］如果不打破现有地方政府垄断土地一级市场的制度框架，不对地方政府土地融资规模加以控制，地方政府就会将土地资产的融资效力发挥到极致，地方政府未来将面临严重的偿债风险，部分地方极可能陷入债务性危机，进而威胁到地方乃至我国宏观经济的稳定。2013年审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示：2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务达10.9万亿，负有担保责任的债务达2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿，总额达到17.9万亿。2013年各级地方政府债务中，市级地方政府债务总额最高，达72902.44亿元；省级政府次之，达51939.75亿元；县级政府紧跟其后，达50419.18亿元；乡镇政府债务也达3647.29亿元（见表1）。

表1 2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表（单位：亿元）（略）

（二）损害党和政府的权威性，危及社会有序治理

土地城镇化的“人地分离”必然产生大量的失地农民，由于部分地方政府在征地拆迁的强拆行为，以及补偿安置的不合理问题，损害了失地农民的利益，社会矛盾频发。由于产权不明晰与利益表达机制不畅通，农民在增值收益的分配过程中处于弱势，引发了农民个体的对抗、信访，甚至农民群体集体抗争的群体性事件。中国社会科学院发布的《2014年中国法治发展报告》数据显示，2000—2013年，发生在中国境内、规模在百人以上的“群体性事件”呈整体增长的趋势（见图4）。

图4 2000—2013年全国群体性事件数量增长情况（略）