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据不完全统计，当前至少2亿农村剩余劳动力源源不断地流入城镇。根据我国城镇人口统计口径，在城镇居住满6个月即被统计为城镇人口，约占城镇常住人口的33%。但大量进城务工农民难以有效融入城市社会和市民化。地方政府重视农地非农化的利用和城市空间的扩张，而轻视甚至忽视劳动力的市民化，人口城镇化率特别是户籍人口城镇化率低，重地轻人。［2］1978－2014年，我国城镇化率从17.9%提升到54.77%，城镇常住人口从1.72亿人增加到7.49亿人，增加了5.77亿人，年均增加1600万人，超过很多国家的总人口。但是与户籍城镇化人口比较，我国2014年的城镇化率只有35.9%，两者存在18.9个百分点的差距。2000-2014年15年间户籍人口城镇化缓慢增长，远远滞后于常住人口城镇化率（见图3）。

图3 2000-2014年城镇户籍人口与城镇常住人口比重比较（略）

此外，资本、劳动力、技术等要素向城市单向集聚和集中，其中的主力是农村青壮年和学历较高的人口，这种转移更多地以个人而不是家庭的形式进城，大部分的妇女、儿童和老年人留在农村。［3］ 过度依赖劳动力个体非家庭式城镇迁移和“候鸟式”异地转移，是以农村“留守儿童、留守老人、留守妇女”的累计为代价，而这种过度依赖“人口红利”和转移不彻底的“半城镇化”，背后蕴含的是这一庞大群体经济社会权益的缺失。2014年我国农村留守儿童数量已达6102.55万，其中独居留守儿童已达205.7万，留守儿童问题日趋严重。

二、“人-地”城镇化失衡的内生逻辑

改革开放以来，特别是1990年代之后，我国城镇化进程不断加快，集中体现在大量农业人口转变为城镇人口，以及农村集体土地转变为城市国有建设用地。这一过程，主要是由地方政府行政主导、以城乡二元体制为基础、以农地非农化为支撑的传统型城镇化。［3］在多重因素的推动下，各地城市建设用地规模加速扩张，企业盲目圈地，地方政府以地生财，以致土地资源浪费；然而，针对进城农民融入城镇的相关体制改革与政策配套并未及时跟进，人口城镇化虚高，城镇化的品质不高，是一种“被动的城镇化”“畸形的城镇化”。［4］

（一）行政主导影响“人-地”要素合理配置

改革开放以来，政府主导的城镇化推动了我国经济的高速增长。政府“有形之手”的合理运用，有利于对城镇化的速度和方向进行宏观调控，也有利于对人口、土地、财政等资源的有效整合和合理分配。但是，现实中不少地方凭借户籍制度、教育、医疗等管理制度以及土地政策的制定，控制人口流动的规模，主导土地资源的配置，常常造成人口、土地资源的不合理配置。［5］

在我国，行政级别越高的城市，行政力量控制的资源越丰富，高级别的大都市政府依托土地政策、户籍政策等主导资源的集聚与流动，往往利用既有行政资源维护城市群体的利益，农村人口难以有序落户城市。地方政府官员为获取政治荣誉和职位的升迁，加速土地的征收与非农化，推进土地的城镇化。然而，在快速国土城镇化和农民非农化过程中，土地资源粗放利用甚至闲置，同时进城务工农民的福利也被忽视。［6］据国家统计局和清华大学中国经济社会数据中心等机构的调查，过去20年间，农转非比例仅仅增长不到8个百分点，户籍转变近乎停滞，户籍人口城镇化率低，“人-地”要素城镇化配置失调。

（二）二元体制限制资源配置机制更新

新中国成立以来，在优先发展重工业的战略背景下，国家逐步通过粮食供给、教育、就业等城乡二元制度，将农村的经济资源向城市集中，农产品价格被人为压低，同时重工业部门的劳动力吸纳能力有限，限制了农村人口向城市流动。改革开放后，城乡二元体制依然发挥着重要的作用，城市对农村资源的吸纳过度。

为缩小经济落后地区与经济发达地区、农村地区与城市地区发展水平的差距，国家对经济落后的贫困县、中西部地区给予一系列优惠的土地政策，给予更多的城市建设用地指标。这些地区依托优惠的土地政策加速了城镇版图的扩张，由于财力有限与各项配套措施没有跟进，农村人口倾向于向大城市、经济发达地区转移。我国东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%，中西部人口城镇化水平低于东部人口城镇化水平。城乡之间、区域间的人口转移并未与农村土地资源转用以及财政资源调配机制协调，“人-地”资源在城乡、区域之间空间配置失调。

（三）“户-地”改革滞后制约“人-地”要素流动