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原标题：袁方成 康红军：新型城镇化进程中的“人-地”失衡及其突破

［基金项目］2015年度国家社科基金一般项目“新型城镇化进程中人口-土地及其财政投入的协调发展研究”（15BZZ045）；2016年度中央高校基本科研业务费重大培育项目“新型城镇化背景下提高户籍人口城镇化率研究”（CCNU16Z02012）

城镇化是中国经济社会转型的重要引擎。根据国家统计局公布的经济数据，2014年我国城镇常住人口74916万人，城镇化率达到54.77%，城镇化进入关键发展阶段。然而，快速的城镇化进程引发了一系列经济社会问题，主要表现为人口城镇化虚高和土地利用无序扩张乃至失控，由此带来的是人口城镇化和土地城镇化的失衡。［1］如何推动传统城镇化向新型城镇化转型，推进以人为核心的人的城镇化，实现“人-地”协调发展，成为各界关注的焦点。

一、“人-地”失衡：新型城镇化的现实命题

党的十八大以来，以人的城镇化为核心的新型城镇化加速推进，在此背景下，如何推动土地城镇化向人口城镇化转向，破解“人-地”城镇化的失衡，成为我国新型城镇化的现实命题。

（一）盲目扩张与粗放利用：“人-地”增长速度失衡

长期以来，快速城镇化发展是以粗放的土地要素投入、农民利益的相对剥夺和严重的环境污染为代价。城镇化的盲目扩张，造成土地资源的闲置与粗放利用以及农地的违法违规使用。一些地方政府为追求GDP增长，大量占用耕地，将农用地征收转为建设用地，城镇化版图迅速扩大。然而，大量的征地并未用于夯实区域产业基础，而是被投入企业逐利趋向的“圈地运动”和政绩驱动型的“造城运动”之中。1990-2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩张到了3.55万平方公里，2013年扩张为4.78万平方公里，十余年间扩张了270%，城镇人口只增加了27.29%，土地城市化扩张速度已远远超过了人口城市化速度。2000-2013年，我国城市建成区面积年均增长率比城镇人口的年均增长率高出2.5个百分点，土地城镇化的年均增长率是人口城镇化的速度的1.68倍，直到2014年，土地城镇化增长速度才开始放缓，人口的城镇化增长后劲乏力（见图1）。

图1 2000-2014年我国土地城镇化和人口城镇化年增长速度比较（略）

如果将地方政府土地违法违规“农转非”，推动农地转变为建设用地的隐性城镇化规模计算在内，“人-地”城镇化的速度失衡则进一步放大。2009-2014年，我国批而未供土地达到1300.99万亩，闲置土地达到105.27万亩。土地违法违规、乱占耕地现象更是层出不穷，仅2014年，国土资源部就督查了2228起土地违法违规问题，涉及12.24万亩耕地。进一步扩大了两者增速之间的差异。

（二）指标稀缺与资源闲置：“人-地”空间结构失衡

市场经济的深入发展，促使农村人口向城镇转移、中西部经济欠发达区域人口向东部经济发达地区转移、小城镇与中小城市人口向大都会转移。在这一过程中，长期以来城乡二元的经济社会体制制约了城乡、区域间人、地资源的空间均衡配置。一方面是经济发达地区、大都市建设用地指标的稀缺，一方面是经济落后地区、小城镇以及广大农村地区土地资源的闲置。

为与国民经济与社会发展计划、集约用地目标相适应，中央逐步减少了新增建设用地的供应，特别是东部三大城市群建设用地指标供应，要求其以盘活存量为主，率先缩减新增建设用地规模。2014年国土资源部制定的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》指出：“严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地”。指导意见对大城市建设用地的管控愈加严厉，而农村人口仍然源源不断地向大城市流动，大城市建设用地缺口不断拉大。2014年，共批准建设用地40.38万公顷，同比下降24.4%，其中，批准占用耕地16.08万公顷。批准单独选址和城镇村建设用地分别为14.11万公顷和26.27万公顷，同比分别下降24.7%和24.3%。报国务院批准用地中，核减不合理用地0.43万公顷，其中耕地0.18万公顷。2010-2014年5年间，无论是国务院抑或是省级政府批准的建设用地指标都呈下降趋势（见图2），城市特别是大都市建设用地指标进一步紧缩。

图2 2010-2014年批准建设用地变化情况（略）

改革开放以来，东部沿海城镇特别是大城市城市建设飞速发展，中西部城镇尤其是一些小城镇、中小城市城市建设却比较迟缓。国家为了扶持区域经济的发展，给予其土地政策上的倾斜，加速了城镇化国土的扩展进程。由于这些地区户籍制度改革滞后，与大城市发展水平有巨大差距，吸引力并不突出，并未能有效推动人口聚集，存量房产去库存的压力不断增加。有数据显示，2014年年底一线城市住房平均去库存化周期已超10个月，三线城市则超30~50个月，“空城”和“鬼城”不断涌现。

（三）“重地轻人”与转化不畅：“人-地”发展质量失衡